Порядок проведения проверок должностными лицами федеральной инспекции труда определяется ратифицированными Российской Федерацией конвенциями Международной организации труда по вопросам инспекции труда, настоящим Кодексом, иными федеральными законами, а также решениями Правительства Российской Федерации .
Государственные инспекторы труда в целях осуществления федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, проводят плановые и внеплановые проверки на всей территории Российской Федерации любых работодателей (организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также работодателей - физических лиц) в порядке, установленном федеральными законами с учетом особенностей, установленных настоящей статьей .
Часть утратила силу с 1 августа 2011 года - Федеральный закон от 18 июля 2011 года N 242-ФЗ.
Часть утратила силу с 1 августа 2011 года - Федеральный закон от 18 июля 2011 года N 242-ФЗ.
Часть утратила силу с 1 августа 2011 года - Федеральный закон от 18 июля 2011 года N 242-ФЗ.
Предметом проверки является соблюдение требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, выполнение предписаний об устранении выявленных в ходе проверок нарушений и о проведении мероприятий по предотвращению нарушений норм трудового права и по защите трудовых прав граждан.
Основанием для проведения внеплановой проверки является:
истечение срока исполнения работодателем выданного федеральной инспекцией труда предписания об устранении выявленного нарушения требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
поступление в федеральную инспекцию труда:
обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти (должностных лиц федеральной инспекции труда и других федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор), органов местного самоуправления, профессиональных союзов, из средств массовой информации о фактах нарушений работодателями требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в том числе требований охраны труда, повлекших возникновение угрозы причинения вреда жизни и здоровью работников;
обращения или заявления работника о нарушении работодателем его трудовых прав;
запроса работника о проведении проверки условий и охраны труда на его рабочем месте в соответствии со статьей 219 настоящего Кодекса;
наличие приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) федеральной инспекции труда о проведении внеплановой проверки, изданного в соответствии с поручением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации либо на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.
Внеплановая выездная проверка по основанию, указанному в абзаце четвертом части седьмой настоящей статьи, может быть проведена незамедлительно с извещением органа прокуратуры в порядке, установленном федеральным законом, без согласования с органами прокуратуры .
Предварительное уведомление работодателя о проведении внеплановой выездной проверки по основанию, указанному в абзаце четвертом или пятом части седьмой настоящей статьи, не допускается .
Особенности проведения проверок соблюдения требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в организациях, подведомственных федеральным органам исполнительной власти в области обороны, безопасности, внутренних дел, исполнения наказаний и уполномоченному органу управления использованием атомной энергии, устанавливаются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации .
Комментарий к статье 360 ТК РФ
В данной статье подробно регламентируется порядок инспектирования работодателей. Согласно ст. ст. 7, 8 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" мероприятия по контролю проводятся на основании распоряжений (приказов) органов государственного контроля (надзора).
Контроль в форме проверки проводится только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.
В распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля указываются:
1) наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля;
2) фамилии, имена, отчества, должности должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций;
3) наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится, места нахождения юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) или места жительства индивидуальных предпринимателей и места фактического осуществления ими деятельности;
4) цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения;
5) правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами;
6) сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки;
7) перечень административных регламентов по осуществлению государственного контроля (надзора), осуществлению муниципального контроля;
8) перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки;
9) даты начала и окончания проведения проверки.
По результатам проверки составляется акт по установленной форме в двух экземплярах. Типовая форма акта проверки устанавливается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.
В акте проверки указываются:
1) дата, время и место составления акта проверки;
2) наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля;
3) дата и номер распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля;
4) фамилии, имена, отчества и должности должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку;
5) наименование проверяемого юридического лица или фамилия, имя и отчество индивидуального предпринимателя, а также фамилия, имя, отчество и должность руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, уполномоченного представителя индивидуального предпринимателя, присутствовавших при проведении проверки;
6) дата, время, продолжительность и место проведения проверки;
7) сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения;
8) сведения об ознакомлении или отказе в ознакомлении с актом проверки руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, присутствовавших при проведении проверки, о наличии их подписей или об отказе от совершения подписи, а также сведения о внесении в журнал учета проверок записи о проведенной проверке либо о невозможности внесения такой записи в связи с отсутствием у юридического лица, индивидуального предпринимателя указанного журнала;
9) подписи должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку.
Плановые проверки проводятся:
- не чаще чем один раз в три года;
- на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.
Предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.
Основанием для проведения внеплановой проверки является:
1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;
2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);
3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.
Другой комментарий к статье 360 ТК РФ
1. Осуществление контрольно-надзорной деятельности государственными инспекторами труда в большинстве случаев реализуется путем проведения проверки деятельности работодателей на предмет соблюдения ими норм трудового законодательства. Проведение проверок строится исключительно на предписаниях нормативных актов, причем к ним относится и ТК РФ, и ряд принятиях во исполнение его предписаний подзаконных актов.
Определяющей в данном случае является нормотворческая деятельность Правительства РФ, поскольку его постановления призваны отразить процессуальные аспекты проведения проверок государственными инспекторами труда, а также конкретизировать общие положения ТК РФ. Наряду с нормами комментируемой статьи порядок осуществления контрольно-надзорной деятельности государственных инспекторов регламентируется постановлением Правительства РФ от 1 сентября 2012 года N 875 "Об утверждении Положения о федеральном государственном надзоре за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права".
2. Осуществление надзора за деятельностью работодателей может носить общий и специальный характер. Общий надзор осуществляется в установленные сроки в соответствии с утвержденными планами деятельности инспекции. Общий надзор осуществляется в рамках проведения плановых проверок, т.е. его основанием выступает не какой-либо конкретный факт из деятельности отдельно взятого работодателя, а факт истечения установленного срока действия результатов проверки.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 1 сентября 2012 года N 875 плановые проверки проводятся государственными инспекторами труда на основании разрабатываемых в соответствии с полномочиями федеральной инспекции труда ежегодных планов не чаще чем один раз в 3 года, т.е. полномочия по осуществлению общего надзора реализуются в отношении одного и того же работодателя независимо от срока деятельности организации или предпринимателя, интенсивности его деятельности и иных условий. Целью проведения плановой проверки является не установление факта нарушения норм законодательства, а подтверждение их соблюдения. В связи с этим для данной формы надзора характерны более мягкие последствия, в том числе минимальные штрафные санкции.
Общий характер таких проверок указывает на возможность их проведения в отношении любого работодателя в пределах территориальной компетенции соответствующего органа. Учитывая единый характер федеральной системы Государственной инспекции труда, ее деятельность распространяется на всю территорию РФ и все категории работодателей, осуществляющих деятельность в данных границах.
Предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления хозяйственной деятельности обязательных требований, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям. Ее предметом также могут выступать содержащиеся в документах юридического лица или индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований. Предметом плановой документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица или индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, а также формируемых ими при осуществлении хозяйственной деятельности, связанных с исполнением обязательных требований, исполнением предписаний и иных законных требований и решений уполномоченных должностных лиц территориальных органов Роструда.
Специальный надзор осуществляется в отношении определенных фактов нарушений законодательства на основании поступивших обращений или по иным основаниям. Данные мероприятия направлены на подтверждение или опровержение информации о совершении правонарушения, а также доказательство его существа и обстоятельств совершения. Как правило, специальный контроль осуществляется в рамках внеплановых проверок, т.е. назначенных в силу возникновения определенных обстоятельств в отношении конкретного работодателя. Предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований, выполнение предписаний уполномоченных должностных лиц Роструда или его территориальных органов, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни и здоровью граждан и (или) ликвидации последствий причинения такого вреда.
Во внеплановом порядке также проводятся проверки, основной целью которых является всестороннее и полное рассмотрение обращений граждан, содержащих сведения о допущенных нарушениях их прав и законных интересов действиями (бездействием) юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, связанными с невыполнением ими обязательных требований, проверка иной информации, свидетельствующей о наличии признаков нарушений, в результате которых возникла или может возникнуть угроза причинения вреда жизни и (или) здоровью граждан, включая случаи невыплаты работникам заработной платы, непредоставления им установленных трудовым законодательством оплачиваемых отпусков, необеспечения работников средствами индивидуальной и коллективной защиты, а также необходимость проверки полноты и качества мер, принятых работодателями по выполнению предписаний об устранении ранее выявленных нарушений обязательных требований.
3. Основанием проведения проверки любого вида выступает юридический факт, т.е. такие жизненные обстоятельства, в силу которых ее реализация является обязательной. Следует заметить, что основание проведения проверки государственным инспектором труда может определяться как в форме действия (т.е. обстоятельств, возникших по воле человека), так и в форме событий (обстоятельств, не зависящих от воли человека). В равной степени основанием проведения проверки могут вступать и действия участников трудовых правоотношений, например, выразившиеся в совершении правонарушения - необеспечении средствами индивидуальной защиты, и бездействия - неисполнения работодателем предписаний государственного инспектора в течение установленного периода времени. Основанием проведения плановой проверки является истечение установленного законом срока, а также включение конкретного работодателя в план проведения проверок.
Перечень таких оснований определяется конкретными жизненными обстоятельствами и не может быть исчерпывающе определен правовыми предписаниями. В связи с этим нормы комментируемой статьи отражают лишь наиболее распространенные основания реализации государственной инспекцией труда надзорной деятельности, причем применительно к проведению внеплановых проверок. К ним относятся:
- истечение срока исполнения работодателем выданного федеральной инспекцией труда предписания об устранении выявленного нарушения требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, т.е. фактическое бездействие работодателя по устранению выявленных государственным инспектором правонарушений, допущенных им в своей деятельности. Истечение установленного срока устранения нарушения направлено на проверку исполнения требований предписаний государственного инспектора конкретным работодателем. Применение данного основания свидетельствует об установлении персональных сроков проведения проверок отдельных работодателей - по мере истечения предоставленных им для устранения правонарушений сроков;
- поступление в федеральную инспекцию труда обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти (должностных лиц федеральной инспекции труда и других федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор)), органов местного самоуправления, профессиональных союзов, из средств массовой информации о фактах нарушений работодателями требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в том числе требований охраны труда, повлекших возникновение угрозы причинения вреда жизни и здоровью работников, т.е. фактическое уведомление уполномоченных органов о правонарушениях, которые допускаются конкретным работодателем в отношении своих работников. В данном случае такое уведомление направляется третьими лицами, не имеющими трудовых отношений с правонарушителем. Такое обращение должно быть направлено по общим правилам, установленным нормативными актами. В большинстве случаев оно свидетельствует об общем характере правонарушений, которые допускаются в отношении большинства или всех работников данного работодателя;
- поступление в федеральную инспекцию труда обращения или заявления работника о нарушении работодателем его трудовых прав - в отличие от предыдущего основания данное обращение (заявление) носит адресный характер, т.е. свидетельствует о нарушении прав конкретного работника - заявителя. Если для третьих лиц достаточно лишь представления уполномоченному органу обращения, то в данном случае работник излагает конкретные факты нарушения его прав с приложением необходимых доказательств указанных в заявлении фактов. Порядок направления обращения (заявления) в Роструд и его территориальные органы является общим и для третьих лиц, и для работников правонарушителя. В соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 г. 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" при обращении в государственную инспекцию труда заявитель в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает наименование государственного органа, в который он обращается, а также свои фамилию, имя, отчество (наименование юридического лица, ОГРН, ИНН), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату. В случае необходимости в подтверждение своих доводов заявитель прилагает к письменному обращению документы и материалы либо их копии. Письменное обращение должно быть зарегистрировано в течение 3 дней с момента поступления в Государственную инспекцию труда. В случае необходимости обращение может быть рассмотрено с выездом на место. В случае если в письменном обращении не указаны реквизиты заявителя, ответ на обращение не дается;
- поступление в федеральную инспекцию труда запроса работника о проведении проверки условий и охраны труда на его рабочем месте в соответствии со ст.219 ТК РФ - данный вид обращения в уполномоченный орган прямо требует проведения проверки компетентным лицом, причем одновременно он определяет и ее предмет - соблюдение требований ст.219 ТК РФ. Направление, прием и регистрация такого запроса осуществляется уполномоченным органом в общем порядке, установленном для обращений граждан;
- наличие приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) федеральной инспекции труда о проведении внеплановой проверки, изданного в соответствии с поручением Президента РФ или Правительства РФ либо на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям. Приказ (распоряжение) руководителя являются обязательными для исполнения государственными инспекторами, находящимися в административном подчинении такого руководителя. Сам факт назначения внеплановой проверки является основанием для ее проведения. Соответственно, если такой приказ не содержит положений, явно противоречащих нормам действующего законодательства, он подлежит исполнению государственным инспектором в соответствии с порядком проведения внеплановых проверок в установленные таким приказом сроки.
4. В соответствии с требованиями ч.5 ст.10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ и комментируемой статьи внеплановые выездные проверки юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, основаниями для проведения которых явилось причинение вреда жизни и (или) здоровью граждан, подлежат согласованию в установленном порядке с органами прокуратуры.
Не подлежат согласованию с органами прокуратуры:
- внеплановые документарные проверки;
- внеплановые проверки, проводимые с целью контроля за исполнением юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, срок исполнения которых истек;
- внеплановые проверки, проводимые в соответствии с распоряжением руководителя (заместителя руководителя) Роструда о проведении внеплановой проверки, изданного в соответствии с поручением Президента РФ или Правительства РФ, либо руководителя (заместителя руководителя) территориального органа Роструда, изданного на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям;
- внеплановые проверки, проводимые по обращению или заявлению работника о нарушении работодателем его трудовых прав;
- внеплановые проверки, проводимые по запросу работника о проведении проверки условий и охраны труда на его рабочем месте в соответствии со ст.219 ТК РФ.
Внеплановый характер проверок указывает на необходимость их реализации в кратчайший период в целях выявления и фиксации правонарушения, в том числе, комментируемая статья предусматривает исключительную возможность осуществления такой проверки незамедлительно. Минимальные сроки проведения такой проверки предполагают ряд исключений из общего порядка реализации данной формы государственного надзора.
В рамках общих предписаний такая проверка проводится без уведомления работодателя, в целях предотвращения возможности сокрытия им фактов совершения правонарушений. Нередко в таких случаях государственный инспектор не имеет возможности согласования проведения проверки с органами прокуратуры. Общей тенденцией российского законодательства является допущение подобной возможности, но при обязательном уведомлении уполномоченного органа, т.е. государственный инспектор в обязательном порядке обязан подтвердить факт своевременного уведомления прокуратуры о проведении срочной внеплановой проверки. Следует заметить, что закон возлагает на государственного инспектора обязанность неукоснительного соблюдения норм закона, в том числе и в части определения порядка проведения проверок данным органом государственной власти.
5. О проведении внеплановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, в отношении которых проводится проверка, уведомляются уполномоченными должностными лицами Роструда или его территориального органа не менее чем за 24 часа до ее начала любым доступным способом (факсимильной связью, телефонограммой, телеграммой, нарочным), если основанием для нее является:
- истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований;
- наличие распоряжения руководителя (заместителя руководителя) Роструда о проведении внеплановой проверки, изданного в соответствии с поручением Президента РФ или Правительства РФ, либо руководителя (заместителя руководителя) территориального органа Роструда, изданного на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.
Предварительное уведомление работодателя о проведении внеплановой выездной проверки не допускается, если ее проведение основано на:
- обращениях и заявлениях граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти (должностных лиц Роструда и других федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный надзор), органов местного самоуправления, профессиональных союзов, из средств массовой информации о фактах нарушений работодателями требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в том числе требований охраны труда, повлекших возникновение угрозы причинения вреда жизни и здоровью работников;
- обращениях или заявлениях работника о нарушении работодателем его трудовых прав.
В соответствии со ст.20 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ проведение проверки без уведомления проверяемого лица о ее проведении (в случае необходимости такого уведомления) отнесено к грубым нарушениям требований законодательства.
6. В отношении некоторых категорий работодателей проведение проверок осуществляется с учетом отдельных особенностей, в том числе статуса такого работодателя, его взаимоотношений с работниками (служебные или трудовые) и т.п. К числу таких специальных субъектов закон относит органы государственной власти, в компетенцию которых входит обеспечение обороны и безопасности государства, а также решение ряда стратегических задач.
На указанных работодателей в полной мере распространяются общие нормы, определяющие порядок проведения проверок Рострудом, с учетом ряда особенностей. Определение таких особенностей закон относит к компетенции высших органов государственной власти Российской федерации - Президента РФ и Правительства РФ.