Деятельность федеральной инспекции труда и ее должностных лиц осуществляется на основе принципов уважения, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, законности, объективности, независимости и гласности .
Основными задачами федеральной инспекции труда являются :
обеспечение соблюдения и защиты трудовых прав и свобод граждан, включая право на безопасные условия труда;
обеспечение соблюдения работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
обеспечение работодателей и работников информацией о наиболее эффективных средствах и методах соблюдения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
доведение до сведения соответствующих органов государственной власти фактов нарушений, действий (бездействия) или злоупотреблений, которые не подпадают под действие трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права .
Комментарий к статье 355 ТК РФ
Одним из важнейших принципов международного права является принцип защиты прав и свобод человека, основанный на Уставе ООН, Всеобщей декларации прав человека (1948 г.) <1>, Международном пакте "Об экономических, социальных и культурных правах" (1966 г.), Международном пакте "О гражданских и политических правах" (1966 г.) <2> и других международно-правовых документах.
--------------------------------
<1> РГ. 1998. 10 дек.
<2> БВС РФ. 1994. N 12.
В Конвенции МОТ N 81 "Об инспекции труда" большое внимание уделено вопросам обеспечения гласности в деятельности государственной инспекции труда. Так, в соответствии со ст. 19 данной Конвенции инспекторы труда или местные инспекционные бюро представляют центральному органу инспекционной службы периодические доклады общего характера о результатах своей деятельности. Эти доклады составляются согласно предписаниям центрального органа; охватывают вопросы, периодически указываемые этим органом; представляются так часто, как этого требует центральный орган инспекции, но не реже одного раза в год. Статья 20 указанной Конвенции предусматривает, что центральный орган инспекции публикует ежегодные доклады общего характера о деятельности инспекционных служб, находящихся под его контролем. Эти доклады публикуются в разумный срок, но не позже 12 месяцев по истечении года, к которому они относятся.
Принцип гласности в деятельности органов федеральной инспекции труда реализуется, в частности, при осуществлении ими предоставленных ст. 356 ТК полномочий (подробнее см. коммент. к этой статье).
Часть 2 комментируемой статьи определяет задачи органов федеральной инспекции труда, которая в своей деятельности призвана проводить работу по четырем основным направлениям:
а) обеспечивать соблюдение законодательно установленных прав граждан в сфере занятости, включая вопросы обеспечения безопасных условий труда на рабочем месте;
б) обеспечивать соблюдение работодателями положений нормативных правовых актов о труде;
в) обеспечивать информацией представителей обеих участвующих в заключении трудового договора сторон о том, что необходимо предпринимать для более рационального применения существующего трудового законодательства;
г) анализировать и обобщать существующую правоприменительную практику работодателей в сфере труда с целью совершенствования действующего трудового законодательства и правового регулирования отношений в этой сфере.
Закрепленные в комментируемой статье основные направления функционирования федеральной инспекции труда всецело соответствуют положениям ст. 3 Конвенции МОТ N 81 "Об инспекции труда" и включают в себя обеспечение применения положений законодательства о труде, реализацию трудовых прав и свобод человека и гражданина, распространение информации о должных и наиболее эффективных способах исполнения законодательства и анализ законодательства и практики его применения с целью устранения пробелов в правовом регулировании трудовых отношений.
Поручение инспекторам труда иных функций не должно препятствовать реализации ими указанных основных задач и наносить каким-либо образом ущерб авторитету, беспристрастности, объективности, необходимых инспекторам в их отношениях с работодателями и работниками.
Другой комментарий к статье 355 ТК РФ
1. Принцип представляет собой основополагающее положение, начало, определяющее порядок осуществления отдельных видов деятельности. В связи с этим правовое регулирование принципов деятельности федеральной инспекции труда направлено на соблюдение общеправовых основ деятельности органа государственной власти в части реализации им своих полномочий, а также обеспечение соблюдения режима законности и иных норм Конституции РФ.
К числу главных принципов деятельности Роструда, а также всех ее сотрудников, в том числе и осуществляющих деятельность в территориальных органах, закон относит:
- принцип уважения - данный принцип сформулирован абстрактно и позволяет рассматривать его в самом широком смысле. Он может охватывать собой и принцип уважения государственного суверенитета, прав и свобод личности, человеческого достоинства и т.п. В связи с этим его можно рассматривать применительно к осуществлению прав обеих сторон трудовых отношений, а также третьих лиц. Уважение предполагает создание реального механизма обеспечения возможности беспрепятственной реализации прав, исполнения обязанностей. При этом оно не допускает применение в деятельности уполномоченного органа, олицетворяющего собой государство, методов деятельности, которые противоречат установленным комментируемой статьей принципам;
- принцип соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина - данный принцип носит международный характер и одновременно является не только принципом деятельности уполномоченного органа, но и целью его деятельности. Первичным в данном положении является обеспечение соблюдения прав и свобод человека, т.е. принятие сторонами правоотношений таких мер, которые являются законными, обоснованными и необходимыми, при этом они не нарушают нормативно установленных, в том числе и международными актами прав и свобод человека и гражданина. Защита прав и свобод необходима только в тех случаях, когда они нарушаются любым из участников правоотношений. Защита осуществляется всеми допустимыми законными способами, выбор конкретного способа относится к компетенции лица, чьи права были нарушены. Деятельность Роструда является правозащитной, т.е. направлена на восстановление нарушенных работодателем трудовых прав работника, но одновременно закон указывает на необходимость соблюдения данным органом в процессе его деятельности не только прав работника, но и прав работодателя. Таким образом, на Роструд возлагается обязанность, обеспечивая защиту прав одного субъекта, соблюдать права иных лиц;
- принцип законности - первостепенный принцип, на котором базируется российская правовая система. В самом общем виде он предусматривает необходимость соблюдения и исполнения норм законов. Значение данного принципа не ограничивается исключительно указанным положением, он является всесторонним, всеобъемлющим. В первую очередь, законность рассматривается как общественный режим, т.е. такое состояние общества, при котором закон имеет верховенство на всей территории государства, обеспечивает соблюдение прав и свобод человека и гражданина, не допускает совершения правонарушений и преступлений, и способствует формированию гражданского общества и правового государства. Принцип законности реализуется в следующих основных направлениях: верховенство закона, т.е. применение правовых норм в качестве основы любых правоотношений в государстве; единство законности - применение правовых норм на всей территории государства; подчинение граждан и иных лиц таким законам; всеобщность законности - отсутствие исключений в отношении круга лиц, на которых данный принцип распространяет свое действие. Законность способствует достижению целей государства и общества, которые выражаются в праве, в законе; обеспечению равенства перед законом; предоставлению любому лицу прав и обязанностей в полном объеме без каких-либо исключений или ущемлений по тем или иным признакам. Оборотной стороной медали при рассмотрении принципа законности выступает неотвратимость наказания, т.е. применение специальных мер со стороны государства за нарушение установленных им требований;
- принцип объективности - т.е. обоснованности принятия решения на основе собранных и представленных доказательств, без каких-либо приоритетов, предпочтений и иных субъективных подходов к рассмотрению вопроса. Объективность осуществления деятельности Роструда свидетельствует о принятии обоснованного, законного решения, подкрепленного необходимой доказательственной базой исключительно на основе нормативных предписаний закона. В качестве дополнительных обстоятельств уполномоченным органом могут рассматриваться только такие, которые прямо предусмотрены законом в качестве смягчающих, отягчающих вину правонарушителя или устраняющих возможность привлечения его к ответственности. Иные, в первую очередь, личностные обстоятельства не могут рассматриваться в качестве основания для изменения принятого решения либо принятия решения в пользу такого лица;
- принцип независимости - в силу действия указанного принципа должностное лицо уполномоченного органа в процессе своей деятельности руководствуется исключительно нормами закона и не вправе принимать решение под давлением, с применением угроз, насилия или в силу действия иных обстоятельств. Принцип независимости предполагает запрет на управление, руководство деятельностью должностного лица при принятии им решения. В то же время уполномоченный сотрудник органа власти не связан выводами ранее принятого решения или решения иного лица по вопросу, отнесенному к его компетенции. Данный принцип регламентирован отдельной правовой нормой ТК РФ и предусматривает недопустимость воздействия на должностное лицо службы при осуществлении им своих полномочий, а также обеспечение такому лицу всесторонней и полной защиты со стороны государства;
- принцип гласности, т.е. открытости информации о деятельности Роструда. Поскольку в большинстве случаев сотрудники службы являются государственными служащими, то реализацию принципа гласности в данном случае можно рассматривать двояко. В первую очередь, его можно рассматривать как принцип открытости деятельности службы, реализуемый, в том числе, путем проведения контрольных и надзорных мероприятий, размещения отчетов о своей деятельности в сети Интернет и иных ресурсах, обнародования результатов проведенных проверок, в том числе и выявленных нарушений, а также мер ответственности, применявшихся к таким нарушителям. С другой стороны, принцип гласности обусловливает реализацию положений законодательства о государственной службе в РФ, предусматривающих необходимость ежегодного представления государственным служащим сведений о своих доходах и имуществе.
2. Основные направления деятельности уполномоченного органа определяются задачами его деятельности. Роструд призван решать следующие задачи:
- обеспечение соблюдения и защиты трудовых прав и свобод граждан, включая право на безопасные условия труда, т.е. проведение ряда контрольных мероприятий, направленных на своевременное выявление и устранение указанных нарушений со стороны работодателя. Решение данной задачи не связано исключительно с фактом выявления нарушения и необходимости его устранения. Наделение Роструда полномочиями по проведению проверок предполагает возможность контроля деятельности работодателей на всем ее протяжении, независимо от наличия или отсутствия нарушения прав работников. Следует также акцентировать внимание на том, что факт применения мер ответственности в отношении работодателя, нарушившего права работника, не является основанием для освобождения его от обязанности устранения такого нарушения. Например, большинство работодателей нарушают требования об обеспеченности работников средствами индивидуальной защиты: такие средства выдаются в ограниченном объеме либо не выдаются вообще, спецодежда нередко не имеет сертификатов. Применение штрафных санкций за указанные нарушения не освобождает работодателя от приобретения средств индивидуальной защиты надлежащего качества и обеспечения ими работников в соответствии с установленными нормами;
- обеспечение соблюдения работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права - данная задача носит общий характер и фактически включает в себя все иные, поскольку именно обеспечение режима законности в деятельности работодателя способствует решению иных задач. Это обусловлено тем, что большинство требований, в отношении проверки которых Роструд осуществляет свою деятельность, регламентированы специальными нормативными актами, начиная с ТК РФ и заканчивая локальными актами работодателя. Обеспечение соблюдения таких требований в большинстве случаев осуществляется с использованием мер организационного характера - рекомендаций, разъяснений и т.п., поскольку возможности выделения соответствующего финансирования Роструд лишен, равно как и возможности применения иных способов обеспечения соблюдения законов;
- обеспечение работодателей и работников информацией о наиболее эффективных средствах и методах соблюдения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права - в распоряжении Роструда имеется ряд информационных ресурсов, с помощью который служба реализует свою информационную функцию, т.е. предоставляет необходимую информацию работодателям по отдельным направлениям деятельности. В состав информационных ресурсов Роструда входит, например, автоматизированная система электронного документооборота, которая направлена на упрощение процедуры взаимодействия между территориальными органами и Рострудом в процессе осуществления ими полномочий. По общему правилу, незнание закона не освобождает от ответственности, в связи с чем гарантией соблюдения работодателями требований действующего законодательства является своевременное и в полном объеме получение необходимой информации. В настоящее время наиболее востребованным информационным ресурсом для получения работодателями информации о требованиях законодательства является интернет-сайт уполномоченного органа, отражающий всю необходимую информацию, в том числе об изменениях в законодательстве;
- доведение до сведения соответствующих органов государственной власти фактов нарушений, действий (бездействия) или злоупотреблений, которые не подпадают под действие трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Полномочия Роструда представляют собой широкий круг возможностей, но в то же время они ограничены ее компетенцией. В процессе реализации своей деятельности Роструд может выявить правонарушение, выходящее за пределы полномочий данного органа, в то же время закон вменяет в его обязанности обеспечение режима законности, соблюдение прав и свобод человека и гражданина. В подобном случае сведения о выявленном правонарушении, выходящем за пределы компетенции службы, должны быть доведены до иного уполномоченного органа, в предмет ведения которого входит расследование такого правонарушения и применение мер ответственности к нарушителю. Таким образом, решение данной задачи базируется на единстве системы государственной власти, в рамках которой каждый орган наделен своей компетенцией.