Федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляется федеральной инспекцией труда в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований по безопасному ведению работ в отдельных сферах деятельности осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.
Комментарий к статье 353 ТК РФ
В соответствии со ст. 7 Конституции РФ в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей. Государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде и охране труда является одной из гарантий реализации права работников на здоровье и безопасные условия труда, а также одновременно способом защиты трудовых прав.
Россия в 1998 г. ратифицировала Конвенцию МОТ N 81 об инспекции труда (1947 г.) и Протокол 1995 г. к данной Конвенции (Федеральный закон от 11.04.1998 N 58-ФЗ <1>), в связи с чем обязалась иметь систему инспекций труда, инспекторы которых обязаны обеспечивать соблюдение трудового законодательства, включая нормы об охране труда. В целях реализации указанных международных обязательств в России образована и функционирует Федеральная инспекция труда, осуществляющая государственный надзор и контроль за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов о труде во всех организациях на территории РФ (см. коммент. к ст. ст. 354 - 365).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 15. Ст. 1698.
Постановлением Правительства РФ от 06.04.2004 N 156 "Вопросы Федеральной службы по труду и занятости" (в ред. от 28.01.2011) <1> установлено, что Федеральная служба по труду и занятости (Роструд) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере труда, занятости и альтернативной гражданской службы, по оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1448; N 22. Ст. 2182; 2005. N 40. Ст. 4040; 2006. N 40. Ст. 4182; N 44. Ст. 4593; 2007. N 15. Ст. 1801; N 37. Ст. 4455; N 46. Ст. 5579; 2011. N 6. Ст. 888.
Роструд находится в ведении Минздравсоцразвития России и осуществляет деятельность непосредственно, а также через свои территориальные органы.
Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 324 (в ред. от 24.03.2011) было утверждено Положение о Федеральной службе по труду и занятости <1>, в соответствии с которым Роструд осуществляет полномочия по государственному надзору и контролю за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, посредством проверок, обследований, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составления протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ и др.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2901; 2007. N 37. Ст. 4455; 2008. N 46. Ст. 5337; 2009. N 1. Ст. 146; N 6. Ст. 738; N 33. Ст. 4081; 2010. N 26. Ст. 3350; 2011. N 14. Ст. 1935.
Наряду с Рострудом образованы специальные федеральные системы надзора, действующие в структуре органов исполнительной власти, - Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) и Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), созданные в соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". Все эти органы действуют на основании утвержденных о них положений (подробнее см. коммент. к ст. ст. 366 - 369).
Согласно ст. 129 Конституции РФ прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральными законами. В частности, в настоящее время основным нормативным правовым актом, регламентирующим деятельность прокуратуры, является Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. от 21.11.2011) <1>. В соответствии со ст. 1 указанного Закона прокуратура РФ - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.
--------------------------------
<1> ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 8. Ст. 366; СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472; 1999. N 7. Ст. 878; 2000. N 2. Ст. 140; 2001. N 53. Ст. 5018; 2002. N 26. Ст. 2523; N 30. Ст. 3029; N 40. Ст. 3853; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 45. Ст. 4586; 2007. N 10. Ст. 1151; N 24. Ст. 2830; N 31. Ст. 4011; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6235; 2009. N 29. Ст. 3608; N 48. Ст. 5753; 2010. N 27. Ст. 3416; 2011. N 1. Ст. 16; N 7. Ст. 901; N 48. Ст. 6730.
При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (например, органы Федеральной инспекции труда). Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.
В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура РФ осуществляет:
надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера.
Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением в том числе и трудового законодательства определяются ст. 22 указанного Закона. Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:
по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных организаций, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;
вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона поднадзорными организациями и должностными лицами опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными, вносит представление об устранении нарушений закона.
В соответствии с данным Законом актами реагирования прокуроров на факты выявленных нарушений являются протест прокурора (ст. 23), представление прокурора (ст. 24), постановление прокурора (ст. 25), а также предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1). В ТК установлена обязанность работодателя информировать органы прокуратуры о несчастных случаях на производстве (ст. 228 ТК).
Должностные лица поднадзорных организаций обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.
Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.
Другой комментарий к статье 353 ТК РФ
1. Государственный контроль представляет собой деятельность специально уполномоченных государственных органов, их должностных лиц и иных уполномоченных субъектов по наблюдению за функционированием работодателей с целью своевременного выявления и устранения нарушений трудовых прав работников, а также иных норм трудового законодательства.
Государственный надзор - это систематическая деятельность уполномоченных государственных органов по проверке соблюдения исполнения законов и иных нормативных актов поднадзорными объектами, осуществляемая в пределах установленной компетенции. Следует заметить, что в ряде случаев законодатель отождествляет два указанных понятия, понимая под ними проверку соблюдения требований трудового законодательства работодателями.
Государственный надзор является прерогативой деятельности прокуратуры, что вытекает из существа предписаний Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", которые указывают, что прокуратура представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Прокуратура осуществляет вневедомственный надзор.
Применительно к сфере трудовых отношений ТК РФ наделяет надзорными полномочиями Федеральную инспекцию труда. Порядок осуществления надзора за соблюдением норм трудового законодательства определен постановлением Правительства РФ от 1 сентября 2012 года N 875 "Об утверждении положения о федеральном государственном надзоре за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права".
2. Федеральный государственный надзор в сфере труда осуществляется федеральной инспекцией труда, состоящей из Роструда и соответствующих территориальных органов, в отношении любых работодателей независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, работодателей - физических лиц, в трудовых отношениях с которыми состоят работники, а также иных субъектов, которые в соответствии с федеральными законами наделены правом заключать трудовые договоры. Предметом надзора является соблюдение работодателями в процессе осуществления ими своей деятельности требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в том числе полноты и своевременности выплаты заработной платы, государственных нормативных требований охраны труда, а также выполнение предписаний об устранении выявленных в ходе осуществления федерального государственного надзора в сфере труда нарушений и о проведении мероприятий по предотвращению нарушений обязательных требований и по защите трудовых прав работников.
Надзор в сфере труда осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составления протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий государственных инспекторов труда, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Проверки проводятся в документарной или выездной форме в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей, установленных ТК РФ.
Приказом Минтруда России от 30 октября 2012 года N 354н утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой по труду и занятости государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
Плановые проверки проводятся государственными инспекторами труда на основании разрабатываемых в соответствии с полномочиями федеральной инспекции труда ежегодных планов не чаще чем один раз в 3 года.
Основанием для проведения внеплановой проверки является:
- истечение срока исполнения работодателем выданного государственными инспекторами труда предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований;
- поступление в федеральную инспекцию труда: обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти (должностных лиц федеральной инспекции труда и других федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор)), органов местного самоуправления, профессиональных союзов, из средств массовой информации о фактах нарушений работодателями обязательных требований, в том числе требований охраны труда, повлекших возникновение угрозы причинения вреда жизни и здоровью работников; обращений и заявлений работников о нарушении работодателями их трудовых прав; запросов работников о проведении проверки условий и охраны труда на рабочих местах в соответствии со ст.219 ТК РФ;
- наличие приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) Федеральной службы по труду и занятости или государственной инспекции труда о проведении внеплановой проверки, изданного в соответствии с поручением Президента РФ или Правительства РФ либо на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.
3. Реализация контрольно-надзорных полномочий в сфере трудовых отношений допускается только уполномоченными в соответствующем порядке органами государственной власти. Как мы уже говорили, действующее законодательство позволяет выделить в качестве основных таких субъектов два органа: Федеральную службу по труду и занятости РФ и Прокуратуру РФ.
Полномочия Роструда охватывают собой осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением:
- работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, посредством проверок, обследований, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составления протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
- установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве;
- осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданного полномочия РФ по реализации социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений законодательства о занятости населения в части государственных гарантий социальной поддержки безработных граждан, о привлечении виновных лиц к ответственности в соответствии с законодательством РФ, об отстранении от должности должностных лиц органов и государственных учреждений службы занятости населения субъектов РФ;
- государственных стандартов социального обслуживания;
- порядка нормативно-правового регулирования, осуществляемого органами государственной власти субъектов РФ в части социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными, с выдачей обязательных для исполнения предписаний;
- порядка осуществления социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными, с выдачей обязательных для исполнения предписаний;
- прав работников на получение обеспечения по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также за назначением, исчислением и выплатой пособий по временной нетрудоспособности за счет средств работодателей.
При этом полномочия Роструда охватывают практически все категории работников, в том числе и государственных, муниципальных служащих.
В соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 года N 2202-1 контрольно-надзорная деятельность прокуратуры также является разносторонней и включает в себя ряд основных направлений:
- надзор за исполнением законов, в первую очередь, Конституции РФ и ТК РФ, а также иных нормативных актов, содержащих нормы трудового права;
- надзор за соблюдением трудовых прав и свобод работника, т.е. специальный надзор в данной сфере.
Прокуратура РФ также наделена полномочиями по проведению проверок соблюдения норм законодательства и применению мер при обнаружении конкретного факта правонарушения. Установление такого факта может быть произведено, в том числе, на основании обращения работника в уполномоченный орган. На основании поступившего обращения орган проводит необходимые мероприятия, направленные на достоверное установление истины и устранение правонарушения, в случае если оно имеется.
Кроме того, государственный контроль (надзор) за соблюдением требований по безопасному ведению работ в отдельных сферах деятельности осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (Ростехнадзор, Роспотребнадзор).
Например, приказом Ростехнадзора от 12 декабря 2012 года N 712 утвержден Административный регламент по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами.
Все перечисленные органы осуществляют государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, во всех организациях независимо от вида собственности и организационно-правовой формы.